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혐오시설입지정책 집행과정에 있어서 환경운동의 영향에 관한 연구 원문보기
(A) Study on the Effect of Environmental Movement in the Policy Implementation Process for Abominated Facilities

  • 저자

    이학주

  • 학위수여기관

    韓南大學校 大學院

  • 학위구분

    국내석사

  • 학과

    행정학과

  • 지도교수

  • 발행년도

    2004

  • 총페이지

    viii, 185p.

  • 키워드

    혐오시설 입지정책 환경운동;

  • 언어

    kor

  • 원문 URL

    http://www.riss.kr/link?id=T10062503&outLink=K  

  • 초록

    90년대에 접어들면서 정책에 대한 지역주민의 수용거부로 인해 정책이 백지화되거나 지연되는 결과가 초래되고 있다. 이에 따라 정책에 대한 부정적 인식과 함께 주민의 수용거부가 확대되어 국가전반에 걸친 사회문제로 등장하였다. 그럼에도 불구하고 정부는 지역주민들의 수용거부에 효율적으로 대응하지 못하여 효과적인 수용을 확보하는데 실패한 사례가 많다. 이러한 상황에서 본 연구는 주민의 정책수용의지가 전제가 되는 바람직한 입지정책의 결정과 집행을 어떻게 하면 주민의 수용성을 적절하게 확보할 것인가에 초점을 두고 환경운동이 정책과 상호 역동관계를 이루어 국가의 정책을 변동시키고 있는 원인과 과정을 분석틀을 구성하여 연구해보았다. 정책주체가 중앙정부인 두 가지 사례 즉, 영광원전 5·6호기건설과 굴업도 핵폐기물 처리장 건설사례를 설정하였고 정책주체가 지방정부인 두 가지 사례에서 수도권의 산본 쓰레기소각장 건설사례와 지방에 위치한 마산시 덕동 쓰레기 매립장을 사례로 설정하여 정책에 대한 환경운동단체의 영향력과 변화과정을 연구하여 보았다. 연구를 통해 얻은 결과들을 요약해보면 다음과 같다. 첫째, 혐오시설물입지에 대한 수용거부원인을 규명해보기 위해 기존연구들을 비교·검토하여 환경운동의 조직화 과정요인과 사회적 동원요인, 정책과 관련된 정책자체의 특성요인과 결정과정요인을 도출하였다. 환경운동과 정책이 역동성을 이루어 정책의 수용성을 결정해주는 요인인 수용거부와 수용요인으로 작용하고 있다. 이러한 네 가지 요인들이 각 사례에서 수용거부에 어떤 영향을 주는지를 분석해본 결과 수용여부를 결정해주는 혐오시설의 입지에 대한 요인으로는 환경운동의 조직화 과정요인에서 운동목표, 전략, 리더십, 운동강도와 사회적 동원요인에서 정치적 제휴의 안정성, 외부와의 연계형성, 여론형성이 상호역학관계를 이루고 있고 정책에서 정책자체의 특성요인은 소망성, 비용·편익의 불균형성, 안정성과 결정과정요인인 기관에 대한 신뢰성, 정보공개, 주민참여가 상호역학관계를 이루고 있다. 환경운동과 정책은 상호역학관계를 이루어 정책을 수용 또는 수용거부 원인을 만들어 정책을 변동시키고 있는 과정을 도출해 내었다. 환경운동이 정책을 변동시키는 가장 큰 요인으로 환경운동에서 사회적 동원요인과 정책에서 결정과정요인으로 나타나고 있다. 본 연구에서는 정책의 주체는 주민이라는 인식하에서 정책은 주민의 요구·기대와 다른 형태로 존재할 수 없으며 주민이 정책의 제안·결정자가 되어야 한다는 것을 강조하였다. 주민으로부터 정부로 향하는 상향적 방향성을 갖는 정책수용의 개념으로 환경운동이 정책변동에 미치는 영향을 환경운동과 정책의 역동성 측면에서 분석해 보았다. 국민을 위해 만들어진 정책이라 하더라도 궁극적인 정책의 주체인 주민이 수용하지 않으면 정책은 효과적으로 달성할 수 없다. 특히 혐오시설물 입지정책의 경우 다른 어떤 유형의 정책보다도 그 결정과 집행과정에 대한 출발점이 기존의 하향적 접근이 아닌 주민의 의사가 우선시 되는 상향적 접근방식으로 전환되어야 한다는 점을 시사하고 있다. 결국 혐오시설물 입지정책의 입지과정에서는 정책결정, 정책집행주체로서의 정부 이외에 기존의 정책대상이었던 수용주체로서의 주민이 오히려 새로운 정책결정주체로 인정되어야한다. 한편 본 연구는 정책과정에서 나타나는 역동성에 관심을 두고 수행되었다. 기존의 정책에 대한 연구는 대부분 주민이 입지정책에 반발 또는 저항하는 요인이 무엇인가를 발견하여 그 요인을 제거함으로써 원만한 정책집행에 도움을 주고자 한 경우가 많은데, 본 연구는 사례별로 역동관계를 중점적으로 분석, 비교하였다. 기존의 정책결정에 치중한 정태적 요인분석중심연구의 공헌을 인정하면서 여기에 수용전개과정상의 동태적 요인이라 할 수 있는 정책결정집행주체와 정책수용주체로서의 주민이 채택한 대응전략들에서 발생되는 역동성에도 중요한 가치를 두었다. 정책집행에 대한 시각은 기존처럼 정책이 결정된 대로 집행될 것이라는 고전적 집행관이나 정책집행과정의 정태적 분석한계에서 벗어나야 하며, 혐오시설 입지정책의 경우에 정책집행과정상 주민과 정책수정, 정책결정, 정책집행 사이에서 발생하는 상호역동관계에서의 환경운동과 정책변동이 논의되어야 할 것이다. 수용거부요인에 의해 발생한 수용거부운동이 하나의 양상 그대로 전개되는 것이 아니라 전개과정 속에서 채택하는 양 주체간의 대응전략에 의해 다양화되기 때문에 전개과정상의 동태성을 포함하여 환경단체의 정책변화에 대한 시기적 영향력으로는 다음과 같이 네 가지로 나타낼 수 있다. 첫째, 1960년부터 1979년까지 정부는 시민환경운동에 대해 지극히 억압된 태도를 취하였다. 이 시기에 우리 나라 환경운동은 정부로부터 완전히 무시되었을 뿐만 아니라 아무런 관심의 대상이 되지 못하였다. 부분적으로 나타나는 집단행동에 대해서도 상당한 억압정책을 폈으며 이러한 활동을 불법으로 규정해 주요 활동자들을 구속하는 강경책을 사용하였다. 이는 정권의 정당성기반을 경제제일주의로 규정하고 있던 시대적 상황하에서 경제적 효율성을 저해하는 비제도권 세력을 인정하지 않고 이를 모두 체제에 도전하는 민주화운동으로 접근하였고, 집권자 자신의 정권기반에 대한 도전으로 이해하였다. 단발적이고 일회적으로 나타나는 시민환경운동은 집단적 시위의 행태로 나타났다. 정부의 공식적 통로는 대부분 인정되지 않았기 때문에 응집력이 높고 동질적인 소규모 집단이 급진적이고 파괴적인 전략을 통해 환경운동의 목표를 대외적으로 알렸다. 이러한 억압관계 하에서 환경단체의 정책변화에 대한 영향력은 거의 없다고 할 것이다. 둘째, 1980년부터 1987년까지 정부는 환경운동단체의 성향에 따라 이원적인 태도를 취하였다. 노동운동, 학생운동, 환경운동에 대해서는 억제와 통제로 일관하였으며 현 체제에 대한 도전으로 이해하고 반체제세력으로 규정하였다. 또한 시민환경운동단체들도 민주화운동과 개별부문별 운동을 병행 추진하여야만 체제 내 민주화가 가능하다고 생각하고 운동전략을 수정하면서 시민운동단체들간 연대움직임을 보이기 시작하였다. 셋째, 1987년 6월 민주화운동 이후 시민사회운동이 효과를 나타내자 시민들의 집단행동은 증가했다. 이후 집권한 노태우 정부는 시민환경단체의 정당성 조금씩 인정하기 시작했다. 더구나 시민단체의 요구에 대해서는 선택적으로 반응을 하고 있다. 이 시기부터 우리 나라 시민단체의 수는 증가하기 시작했으며 활동사항이 많은 단체는 국민들에게 알려지기 시작했다. 조직규모가 커지면서 다양한 집단성원과 온건한 운동방식 등으로 활동했다. 시민단체가 정부정책에 대해 본격적으로 반대의견을 표출하기 시작했고 진정서제출, 캠페인, 시위 등의 평화적인 방식으로 운동목표를 대외에 알리고 급진적·온건적 전략을 병행 사용했다. 이 시기를 대표하는 것 중의 하나는 경실련의 출현이다. 1987년 7월 경실련은 평화적 시민운동을 통한 경제정의실현을 이념으로 각계 전문가들을 중심으로 만들어 졌다. 넷째, 1993년 김영삼정부 이후 시민단체들의 핵심지도층이 정부요직을 차지하면서부터 정부와 시민단체간의 밀월관계가 나타났다. 운동세력들이 체제 내에 흡수됨으로써 비판의 기조가 정권출범 초기에는 다소 약했지만 시간이 지나면서 서서히 반대입장으로 변화하고 있다. 본 논문은 환경정책결정요인인 (1) 운동조직의 조직화 과정요인인 운동의 목표·리더십·전략·운동강도 (2) 환경운동의 사회적 동원요인인 정치적 제휴의 안정성·외부운동조직과의 연계형성·여론의 형성 (3) 정책자체의 특성요인인 정책의 소망성, 비용·편익의 불균형성, 정책의 안전성 (4) 정책결정과정요인인 기관의 신뢰성, 정보공개, 주민참여가 정책수용거부요인에 영향을 주어 정책을 백지화, 강행, 수용거부 등으로 변화시키고 있는 과정을 연구하였다. 본 연구의 결과 다음과 같은 잠정적인 결론을 내릴 수 있었다. 첫째, 정부의 정책과정에서 주민의 환경운동은 관련정책에 긍정적인 영향을 주었다고 볼 수 있다. 이는 단기적으로 보상내역의 변화 또는 관련정책의 반대에 따른 백지화에 그쳤지만, 장기적으로는 보상법률의 체계화와 관련정책 결정과정에 긍정적인 역할을 하였다고 할 수 있다. 둘째, 주민환경운동은 운동주체에 따라 상이한 목표와 전략을 가지고 움직이고 있지만 지역사회의 구조를 재규정하고, 지역사회의 해체과정에서 생겨나는 독점자본과 정치권력의 유착에 대한 주민저항운동이라는 점에서 공통점이 나타나고 있으며, 이들은 점차 운동목표달성을 위해 연대투쟁을 해 연합세력을 구축하였다. 이것은 운동조직의 역량강화와 정통성확보에 기여했다고 볼 수 있다. 셋째, 환경운동의 성공여부는 정치적 기회구조가 많은 영향을 미치고 있지만 정치·사회의 민주화는 운동의 정당성면에서 보다 많은 관심을 가지게 하였다. 이것은 권위주의적 정치체제하에서는 주민저항운동의 형성과 성공이 기회구조의 변화에서 많은 제약을 받지만 정치·사회체제의 민주화는 기회구조와 함께 운동의 정당성확보가 보다 긍정적인 영향을 미치고 있음을 의미한다. 이 연구는 위와 같은 결론을 잠정적으로 내리고 있지만 다음과 같은 한계와 정책결정과정에 참고가 될만한 중요한 문제점을 제시해 주고 있다. 첫째, 사례연구가 일반적으로 가지는 취약점을 근본적으로 극복하지 못하였다. 그래서 연구결과를 일반화하기는 쉽지 않았다. 둘째, 자료해석상의 주관성 개입문제이다. 공개된 자료가 매우 부족해 연구자가 자료를 자의적으로 해석할 수 있는 여지를 제공해 주었다. 이것은 환경운동과정의 다양한 행위주체에 대한 폭넓은 접촉이 어려워 특정 행위주체의 시각에 의해 편견이 생겨날 여지를 완전히 배제하지 못하였기 때문이다. 셋째, 우리 나라의 정책결정은 비용과 편익을 고려하여 신중히 결정되어야 하며 결정된 정책은 국가가 강력한 리더십을 가지고 집행을 해야 한다. 수년 동안 진행되어오던 정책이 수시로 바뀌어서는 안 된다. 이것은 많은 손실을 국민에게 가져다주기 때문이다. 그러기 위해 정책입안·형성단계에서부터 합리적인 타당성을 근거로 신중하게 결정되어야 한다. 넷째, 앞에서 언급한 것과 같이 정책이 아무리 합리적이고 훌륭하다고 하더라도 지역주민들의 동의와 협조 없이는 정책집행이 불가능하다는 결론을 얻고 있으며, 정책결정에는 반드시 지역주민 및 관계되는 환경단체들의 공청회, 공람, 의견수렴을 위한 주민회의 등의 주민참여를 통해 합리적으로 결정되어야 한다. 다섯째, 완벽하다고 생각되는 정책이라 할지라도 본 논문에서 논의한 여러 가지 정책과 환경운동의 동인적인 요인들에 의한 상호역학관계를 간과하여서는 안될 것이다. 여섯째, 21세기의 정책은 100년 대계를 바라보고 정책형성, 결정, 집행되어야 함에 국민의 정부와 정책에 대한 신뢰성 확보는 매우 중요한 관건이라 사료되며, 이에 정확하고 신중한 타당성을 기초로 정보공개를 통한 국민적 합의점을 만들어가야 할 것이다. 과거 우리 정부는 비선호시설 입지정책을 결정·집행함에 있어서, 일방적으로 밀어부치는 데에 초점을 맞췄었다. 이러한 정책결정 및 집행방식은 아무런 성과 없이, 지역주민들과 정부간의 갈등과 반목만 더하는 결과만 가져왔다. 그러나 현재의 정부도 과거의 정부와 마찬가지로 지역주민의 참여를 무시한 채, 비선호시설 입지정책의 결정 및 집행만을 목적으로 삼고 있다. 우리는 이와 같은 비민주적이고 구태의연한 정부의 모습을 아직도 부안사태(부안 핵폐기장 반대운동)에서 명백히 지켜보고 있다. 이젠, 비선호시설 입지정책의 주체인 정부의 태도는 달라져야만 한다. 즉 정부는 이러한 정책을 추진함에 있어서, 지역주민의 입장에서 정책의 불확실성을 솔직하게 인정하여야만 하며, 지역주민의 참여를 정책의 초기과정에서부터 실질적이고 발빠르게 추진해야만 할 것이다.


    21st century is called 'environment century'. Especially Korean people confronted at environmental crises these days. Therefore, the environmental problems can be a measure to estimate the nations in the terms of regional competitive power and the quality of life. The environmental problems can occur at all sides of our life, from production to consumption. And influence of environmental matters will be the national issue. Now, Korea is in the middle of the great stream of change into the age of information, globalization, and local self-governance. As the result, this process needs citizens' demand for new relationship between environmental problems and environmental movement. The environmental movement has experienced 'direct democratic system' and 'participation democratic system'. Moreover the environmental movement raises issues of the problem of bureaucracy such as 'the indirect democratic system', the 'representative democratic system', and the 'representative democratic system.' it also plays a role of suggesting the solution of the problems as well. Occasionally, it destroys enterprises and persons that is attached to private interest and assumes to have a significant role of protecting public interest. Then, it restores social benefit and transfers itself to entire nation. Now, a days the environmental crises are spreaded fast to all over the world, so that the environmental problems became an important issue. Such approach to the solution of environmental movements, can divide into technical respect and socio-political respect. The former is relevant to the technical development dimension for the solution of environmental problems which occur through the age of industrialization. The latter is concerned with socio-political effort through the pro-environment acceptance of social system. This thesis is concerned with the policy implementation process of which major contents and the schedule has been adjusted due to the policy conflict and enviromental movement. That is, the processes of systematization and mobilization are mutually related in environmental movement. And in environmental policy, special main cause of policy itself and concluding process are related, too. Also this thesis examines how the environmental movement is related to national policies for abominated facilities makes acceptance or refusal about the fundamental reason of the environmental policy. Frequently it changes the environmental policy in five ways, ① cancellation, ② discontinuance·reservation, ③ enforcement, ④ agreement after persuasion, and ⑤ amendment. To clearly examine these actual relations, this thesis research the causes of changing environmental policy and the development process about two points of view identifying who is the political subject. One is central governments level, for example, ① Young Kwang Nuclear power Plant #5 and #6, ② Gul-up Island nuclear waste facilities. And the other is local governments level which also has two examples, ① San-bon waste incineration facilities construction and ② Ma-san city Duck dong Waste reclaim facility construction. Through the comparative studies of above cases, the implementation process of abominated facility building policies, this study finds that the most important main causes are ① the stability of political partnership and ② the formation of public opinion. when the environment movements change. The secondary causes of decision making process of environmental policy founded in thesis are as follow: ① the creditability of public office, ② the opening of information, ③ the residents' participation.


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