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部處間 政策葛藤과 調整에 關한 硏究 : 科學技術基本法 制定過程을 中心으로 원문보기
(A) Study on Inter-Ministerial Policy Conflict and Coordination : With the Science and Technology Basic Law Making Process in Korea

  • 저자

    박정택

  • 학위수여기관

    高麗大學校 大學院

  • 학위구분

    국내박사

  • 학과

    과학기술학 협동과정 과학관리학 전공

  • 지도교수

  • 발행년도

    2004

  • 총페이지

    xiii, 258p.

  • 키워드

    부처 정책갈등 조정;

  • 언어

    kor

  • 원문 URL

    http://www.riss.kr/link?id=T10082061&outLink=K  

  • 초록

    본 연구는 1990년 이후 모방형에서 혁신형으로 과학기술정책의 패러다임이 변화되는 과정에서 과학기술정책형성을 둘러싸고 다양하게 발생하는 부처간 정책갈등과 그 조정과정을 분석하였다. 특히 부처간 정책갈등의 원인과 양상은 어떠하며 그 갈등양상에 따라 조정방법과 전략에는 어떠한 특성을 보이는지를 분석하고자 하였다. 본 연구를 위해 「과학기술기본법」제정과정을 사례로 선정하고 1992년부터 2001년까지의 기간을 법률안 형성 태동기, 법률안 입법 과도기, 기본법 입법기 등 3개의 시기단위로 구분하여 비교·분석하였다. 분석결과 10여년에 걸친 기본법 제정과정에서 정책갈등의 조정과정은 정책의 불확실성을 해결하려는 동태적 과정이었다. 단기적으로는 정책갈등이 정책형성과정에 부정적인 영향을 미친 경우도 있었지만 장기적으로는 부처간 정책경쟁과 정책의 변화를 촉진시키고 정책대안을 풍부하게 만드는 촉발기제로 작용하였다. 아울러 국회와 정당이 제3자의 입장에서 정책지향이나 관할권지향 등으로 인한 부처간 첨예한 정책갈등을 해소하는데 결정적인 역할을 할 수 있음을 보여주었다. 연구의 분석결과를 부처간 정책갈등양상, 정책갈등의 조정과정, 정책갈등의 조정결과, 정책 참여자들의 특성 등을 중심으로 종합적으로 요약하면 다음과 같다. 첫째, 부처간 정책갈등양상과 관련하여 태동기에는 부처간 정책지향에 의한 갈등이 관할권 지향에 의한 갈등보다 우위현상을 보였으며, 부처간 정책갈등이 새로운 정책의 불확실성을 해결하는 상호조절과정으로서의 특징을 보였다. 과도기에는 정책지향과 관할권 지향에 의한 갈등이 비등한 양상을 보였으며, 부처간 관할권을 둘러싼 첨예한 이해관계의 표출이 두드러졌다. 입법기에는 관할권 지향에 의한 갈등이 지배적인 현상으로 나타났고, 정책갈등의 역동성이 태동기나 과도기에 비해 크게 부각되었다. 그 요인을 정책의 내용과 성격에서 우선 찾아볼 수 있었다. 태동기에는 특별조치법안의 내용이 기존 과학기술진흥법이나 여타 기술개발 관련법과는 달리 매우 혁신적인 내용이 많이 포함되어 있었다. 또한 개별 정책내용에 있어서도 정책목표와 수단간의 인과적 귀결에 대한 예측이 어려웠고 애매모호한 점이 많아 정책의 불확실성이 그만큼 높았다. 이러한 정책내용의 불확실성 때문에 새로운 정책에 대한 탐색적인 차원에서 부처간 갈등이 표출되었고, 그 양상도 정책지향의 차이에 따른 갈등이 상대적으로 높게 나타날 수밖에 없었다. 따라서 이러한 상황하에서는 관할권 확장이나 새로운 조직영역의 확장보다는 자기 부처의 기존 정책방향을 일단 고수하려는 성향이 강하게 나타나게 된 것이다. 과도기에는 특별법 제정이 재시도되자 태동기에 제기되었던 새로운 정책들에 대해 부처간 상호조정과정을 거치면서 각 유관부처들은 정책내용에 대한 수단과 목표사이의 인과관계를 비교적 가시적으로 판단할 수 있는 지식과 경험을 축적하게 되었다. 이와 함께 과학기술관계예산의 점진적 확대 등 과학기술정책의 비중이 점차 높아짐에 따라 특별조치법안 추진과정에서 제기되었던 정책이슈들에 대한 각 부처들의 관할권 주장이 과도기에는 더욱 치열하게 나타나게 된 것이다. 즉 태동기의 학습효과로 인해 새로운 정책에 대한 불확실성이 그만큼 줄어들게 되자 각 유관부처들은 새로운 정책에 대한 각 부처의 고유한 정책지향을 주장할 수 있게 되었다. 입법기에는 국내외 과학기술 환경변화로 과학기술이 타 정책영역에 미치는 영향력이 지속적으로 증대되자 과학기술정책의 중요성에 대한 각 부처들의 인식이 점차 높아지고 과학기술개발 관련부처의 수도 증가하였다. 각 부처들은 과학기술을 매개로 한 자기 부처의 관할권이나 정책영역을 확장하려는 욕구가 정책지향보다 더욱 강하게 나타났다. 또한 갈등 관련부처 외에 국회와 정당(여당)이 21세기 새로운 국가발전 비전 제시의 필요성과 과학기술정책의 중요성을 인식하고 부처간 갈등조정과정에 적극 개입함으로써 갈등전개양상도 행정부, 입법부, 정당간의 갈등관계로 증폭되면서 갈등진폭의 변화도 크게 나타났다. 한편 기본법 제정 전 과정에서 부처간 정책갈등의 1차적인 갈등 촉발요인은 아니었지만 정책지향의 차이나 관할권 지향에 의해 촉발된 부처간 갈등을 더욱 악화시키게 한 요인의 하나가 정책주관부처의 정책결정규칙의 위반이었다. 부처간 협의에 불리함을 인식한 과기부가 행정부 내부의 갈등조정기제를 벗어나 각 시기마다 정치권을 동원하여 갈등을 해소하고자 함으로써 부처간 갈등조정규칙을 위반한 것은 부처간 정책갈등의 또 다른 특징이었다. 둘째, 부처간 갈등조정과정과 관련하여 태동기에는 부처간 실무자 수준에서 당사자간 상호조정을 통한 수평적·분석적 조정이 주류를 이루었다. 과도기에는 당사자간 상호조정과 함께 당사자간 조정이 어려웠던 사안에 대해서는 청와대 등 상급부서에 의한 권위적 조정, 그리고 국회·정당의 개입에 의한 조정 등 수평적·수직적·정치적 조정양상이 다양하게 나타났다. 입법기에는 관계부처간 수평적 조정보다는 청와대에 의한 지시적 조정과 국회와 정당의 개입 등 수직적·정치적 조정양상이 상대적으로 두드러졌다. 특히 정당(여당)이 직접 기본법 입법과정에서 처음부터 깊게 개입하였기 때문에 태동기나 과도기에 비해 정책조정의 강도도 훨씬 강하게 나타났다. 그 주요 요인을 각 시기별로 살펴보면 태동기에는 부처간 주요 정책쟁점들이 과학기술예산의 확대문제와 종합조정에 관한 문제도 있었지만 대부분 기술개발지원 대책에 관련된 내용이 많았다. 따라서 이러한 정책은 그 성격상 비교적 높은 전문성이 요구되는 것이었기 때문에 실무적이고 분석적인 방향으로 부처간 상호조정이 이루어졌다. 과도기에는 실무적인 기술개발지원 정책이 실무자 수준에서는 어느 정도 부처간 이해 또는 합의가 되었지만 과학기술정책의 종합조정문제나 예산확대 문제 등은 부처의 관할권과 밀접히 연관되어 있었기 때문에 정치적 조정 양상도 동시에 나타나게 되었다. 입법기에는 국가과학기술정책의 종합조정기구로서 국가과학기술위원회(국과위) 설치와 국가연구개발사업의 조사·분석·평가 문제로 부처간 갈등이 첨예하였다. 특히 국과위 신설로 각 부처들로서는 국가연구개발사업에 대한 자신들의 관할권이 극도로 위축 또는 확장될 수 있는 기로에 있었기 때문에 관련부처들은 가능한 국과위의 관할영역에서 벗어나거나 국과위 운영권을 더 많이 확보하려고 했기 때문에 관할권 지향에 따른 부처간 정책갈등이 첨예하게 나타났다. 그 결과 부처간 갈등 조정양상도 부처간 상호조정이나 분석적 조정에는 한계가 많았기 때문에 수직적·정치적 조정양상이 크게 나타난 것으로 분석되었다. 셋째, 정책갈등 조정결과와 관련하여 태동기에는 전문가 집단과 과학기술처가 주축이 되어 특별조치법안을 형성하는 데는 성공하였으나 이를 법률제정이라는 제도화에는 실패함으로써 정책갈등 해소의 지연 내지는 실패의 양상을 보였다. 과도기에는 태동기에 형성된 과학기술혁신정책의 제도화(법률제정)를 위해 행정부(과학기술처)와 국회가 중심이 되어 과학기술혁신특별법 제정에 성공하였다. 그러나 동 특별법은 항구법이 아닌 5년간 한시법이란 점에서 정책갈등의 잠정적 해소에 머물렀다. 입법기에는 국회와 정당(여당)이 중심이 되어 태동기와 과도기를 거치면서 누적되었던 다양한 부처간 정책갈등을 정치적·수직적 조정을 통해 부처간 정책갈등을 효과적으로 해소하였다. 넷째, 기본법 제정과정에서 정책참여자들의 특성을 보면 다음과 같다. 과기부는 과학기술정책 형성의 주무부처로서 시기에 따라 갈등전개과정에서 주도적인 역할을 하지 못한 경우도 있기는 하나, 대부분의 경우 기본법 제정의 주무부처로서 갈등의 일방 당사자인 동시에 정책갈등의 진원지로서 정책형성의 주도적 역할을 하였다. 관련부처들은 과기부의 선제적인(preemptive) 입법추진과 정책결정규칙의 위반에 대해 무의사 결정이나 준 비토권(quasi veto power)으로 대응하였다. 과기부는 전문성 확보전략과 정치적 지지 동원전략을 통해 이러한 관련부처들의 반대를 효과적으로 극복하고, 부처의 관할권과 자원을 점진적으로 확대해 나갈 수 있었다. 정당·국회는 과기부의 지지세력이 되어 부처간 정책갈등을 효과적으로 해소시키기 위해 의원입법으로 법안을 발의하거나 직접 법안형성을 주도하였다. 정당(여당)의 경우는 법 제정이 대통령 공약사항이었기 때문에 일정 시기 사실상 교착상태였던 법제정에 직접 개입하여 이를 관철시키는 가장 핵심적인 역할을 하였다. 대통령은 국가과학기술위원회나 국가과학기술자문회의 등에서 법제정을 촉구하는 발언을 하거나 대통령 공약사항으로 지정함으로써 법제정이라는 정책의제를 수면위로 등장시킨 촉발기제의 역할을 하였다. 이밖에 기타 관련참여자로 산·학·연은 사실상 동 법의 가장 큰 수혜자로서 새로운 정책대안을 제시하거나 법률안의 기초가 될 수요조사를 통해 자신들의 이해를 가장 많이 반영시켰으며, 공청회나 정책연구 과정을 통해서도 자신들의 의견을 법률안에 반영하는 등 비공식적으로 입법과정에 실질적인 영향을 미쳤다. 이상의 연구결과를 바탕으로 연구의 함의를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 정책지향적 갈등은 당사자간 수평적·분석적 조정방식에 의해 해소되는 경향이 있고, 그 과정은 비교적 탐색적이고 결국 정책의 불확실성을 해결하는 과정으로서 진행되는 경향을 보여주었다. 관할권 지향에 의한 갈등은 수직적·정치적 조정방식에 의해 해결되는 경향을 두드러지게 보였고, 그 조정과정도 부처간 치열한 이해경쟁과 정책참여자들의 역동성이 크게 부각되는 양상을 보였다. 이러한 부처간 정책갈등의 조정과정에서 새로운 아이디어가 창출되고, 새로운 정책의제(agenda)들이 추가되면서 정책내용이나 수단들이 다양하게 제시됨으로써 정책갈등은 정책변화의 촉발기제로 작용하였다. 둘째, 부처간 정책갈등의 상호역학 관계에서 기관의 공식적인 자원이나 위상에서 열세인 부처가 상대적으로 우세한 부처보다 반드시 불리한 결과만을 가져오지 않을 수 있다는 점이다. 본 사례분석이 시사하는 바와 같이 과기부가 전문성 확보전략과 제3자 개입전략을 통해 국회와 정당의 힘을 빌리어 기본법 제정을 성공적으로 이루어냈다는 것은 부처간 상호조정과정에서 부처가 사용하는 전략에 따라 얼마든지 그 결과가 달라질 수 있음을 보여 주었다. 셋째, 정책갈등의 동태적 특성으로 인해 그 조정과정에서 일시적인 갈등해소나 조정실패는 그 자체로 끝나지 않고 시간이 경과하고 상황이 변화됨에 따라 다시 재현하는 특성을 보여주고 있음은 부처간 정책갈등의 특징적 양상이다. 이것은 정책갈등의 기능에 대해서도 지금까지와 다른 해석을 할 수 있는 단초가 될 수 있다. 즉 정책갈등의 양상에 따라 정책갈등의 기능도 생산적·건설적 또는 파괴적·비생산적이라는 이분법적 해석에 국한되지 않고 그 개념을 동태적 관점에서 좀 더 확장할 필요가 있다. 본 사례에서 본 바와 같이 단기적인 관점에서 정책갈등의 순기능이나 역기능이 장기적으로는 변화될 수 있다는 점에서 정책갈등 자체는 가치중립적 성격을 띤다고 볼 수 있다. 따라서 정책갈등이 창조적이고 생산적인 귀결을 가져올 수 있도록 유도·관리하는 전략이 중요하다. 끝으로 본 연구에서는 과학기술정책의 형성과정에서의 정책갈등과 조정에 국한하였다. 그렇지만 정책참여자간의 갈등중 부처간 정책갈등과 이의 조정과정은 감추어진 정책결정 영역이 많아 공식적으로 드러나지 않은 비공식적 측면을 살펴보는데 어려움이 있었다. 특히 정책갈등과 조정과정에는 갈등의 당사자만 아니라 다양한 정책참여자가 정책갈등과 정책조정과정에 개입하여 연합을 형성하고 있어 분석의 객관성을 유지하는 데 어려움이 있었다. 또한 정책갈등의 원인과 양상을 관할권지향과 정책지향의 차이, 그리고 정책결정규칙의 위반이라는 3가지 기준으로만 분석하였으나 이들 기준은 상호 배타적이지 않기 때문에 명확한 구별을 짓기에는 다소 한계가 있다. 또한 연구대상이 과학기술정책형성이란 극히 제한된 사례를 선정하였고, 부처간 정책갈등의 논거를 주로 기본법 제정과정에서 관계부처의 반대 입장을 중심으로 살펴보았기 때문에 연구결과에 대한 일반화에는 다소 무리가 있을 수 있다. 그러나 이러한 연구의 제반 한계에도 불구하고 과학기술기본법 제정과정이라는 10여년간의 과학기술정책형성과정을 통해 우리나라의 과학기술정책의 갈등과 조정과정을 구체적이고 다양한 사례를 통해 살펴봄으로써 현실적으로 잘 포착하기 어려운 부처간 정책갈등의 양상과 원인, 조정과정과 특징 등에 관한 이해를 한 단계 더 높일 수 있었고, 동시에 그러한 갈등이 어떠한 조정 메커니즘을 통해 해결되었는지를 규명할 수 있었다. 아울러 10여년간에 걸쳐 전개된 부처간 정책갈등을 시기별로 구분해 분석함으로써 결과적으로 정책갈등의 조정과정이 정책의 불확실성을 해결하는 동태적 과정이며, 정책갈등이 항상 부정적인 귀결만 초래하는 것이 아니라 장기적으로는 정책대안을 풍부하게 하는 촉발기제로 작용할 수 있다는 사실을 밝혔다는 점에서 본 연구의 의의를 찾을 수 있을 것 같다.


    This paper aims to explore the cause and aspect of inter-ministerial policy conflict and its coordination in science and technology policy-making process with the case of science and technology basic law-making process in Korea. The policy-making processes are analysed through the three periods for the last 10 years starting 1992, such as law-formulation(1st) period(1992-1994), interim law-making (2nd) period(1996-1997), and final law-making(3rd) period(1998-2001). Based on these steps, it tries to concretely describe the phenomenon of policy conflict and the coordination mechanism among government departments and analyses the characteristics of dynamic interaction and mutual adjustment among the related agencies. The analysis is mainly focussed on the underlying causes and determinants of policy conflict, the development and coordination process of the conflict, the strategies and logics of the conflict participants, and eliciting some policy implications for effective policy coordination among government departments. For these purposes, the three following research questions were devised. Firstly, what are the main cause, aspect and characteristics of interministerial policy conflict in science and technology policy making process with high uncertainty and complexity? Secondly, what are the strategies and logics of the conflict participants and the characteristics of conflict coordination, and what is the relationship between the characteristics and strategies of conflict coordination? Thirdly, how the third party intervene in the conflict coordination among the government departments, and what are the condition and limitations of the intervention? Research results are summarized as follows. First, in science and technology policy-making, the main causes of policy conflict among government departments are mainly attributed to the difference of policy-orientation and jurisdiction-orientation of each agency. Throughout the whole period, the two competing policy conflicts were mixedly appeared in a somewhat different way corresponding to the conflict issues and its characteristics. During the first period, the main aspect of policy conflict was policy-oriented, because the policy issues were technical rather than political. During the second the main aspects of the policy conflict were both policy-oriented and jurisdiction-oriented, because the policy conflicts were both technical and political. And during the third, jurisdiction-oriented conflicts were dominant, because the policy issues were political rather than technical. Second, the dominant typology and strategies of policy coordination which the participants used were vertical-political and horizontal-analytical approach corresponding to the characteristics of the conflict issues among government departments. During the first period, horizontal and analytical approach were used, during the second, horizontal and political approach are mixedly used, and during the third, vertical and political approach were dominantly used. As a whole these approaches were not contradictory but complementary each other. Third, the policy coordination pattern such as vertical and horizontal varies in accordance with the aspects of policy conflict just as coordination strategy such as analytical and political varies in accordance with the characteristics of policy issues. Policy-oriented issues tend to be coordinated mainly by mutual adjustment among conflict-related parties at the middle class officer, whereas jurisdiction-oriented issues tend to be coordinated mainly by the third-party intervention or political-nonanalytical method by high level officers or the ruling political party. Fourth, in the long term the coordination process of policy conflict in the science and technology policy with unique natures of high uncertainty, complexity, diversity, and unpredictability, was revealed as a dynamic process rather than a static process. This implies that the policy conflict coordination also tend to be resolved in an dynamic way through both horizontal-analytical approach and vertical-political approach. Fifth, the coordination of policy conflict is not static but dynamic process, and can contribute to diminishing uncertainty of policy conflict and expediting policy evolution. The function of policy conflict tend to vary over time in accordance with the policy environment. This means that the outcome of the conflict coordination can be eufunctional or dysfunctional depending upon its circumstances. It is hardly possible to clearly distinguish the success of conflict coordination from the failure in a short term, because of the dynamic characteristics of the policy conflict. Sixth, policy making processes in science and technology area have various interest groups, especially science and technology policy community consisting of government research institutes, scholars, and experts deeply involved in an early stage of the science and technology basic law making process, providing the government departments with new knowledge, information, ideas, strategies, and policy alternatives. And also the National Assembly and the ruling party played a pivotal role in coordinating and resolving the interministerial policy conflict in science and technology policy-making process(the basic law-making process) throughout the whole period. Concludingly, this research implies that the conflict coordination patterns and strategies should be varied corresponding to complexity, uncertainty, and characteristics of policy issues. Especially, under such circumstances as high uncertainty and technical complexity, it is more important to accumulate and expand knowledge and information to cope effectively with the situation, and in turn to make the conflict environment more evolutionary for the effective coordination of policy conflict in the long term.


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