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조례의 법령 • 헌법 합치성 제고 방안 연구
A Study on Improvement of Coincidence on Laws, Regulations and Constitutional Law of Municipal Ordinance

  • 주관연구기관

    한국법제연구원

  • 연구책임자

    이세정

  • 보고서유형

    최종보고서

  • 발행국가

    대한민국

  • 언어

    한국어

  • 발행년월

    2015-10

  • 주관부처

    국무조정실

  • 사업 관리 기관

    한국법제연구원

  • 등록번호

    TRKO201600001409

  • 키워드

    조례.법률우위의 원칙.법률유보의 원칙.명확성의 원칙.비례의 원칙.자기책임의 원칙.Municipal Ordinance.Principle of Legal Superiority.Principle of Statutory Reservation.Principle of Clarity.Principle of Proportionality.Principle of Self-responsibility.

  • DB 구축일자

    2016-05-07

  • 초록 


    Ⅰ. Background and Purpose

    □ Article 117 Paragraph (1) of Korean Constitution provides that “Local governments ... may enac...

    Ⅰ. Background and Purpose

    □ Article 117 Paragraph (1) of Korean Constitution provides that “Local governments ... may enact provisions relating to local autonomy within the limit of acts and subordinate statutes”, and Article 22 of the Local Autonomy Act based thereon also stipulates that “Local governments may enact municipal ordinances concerning their affairs within the limit of acts and subordinate statutes”. This confirms the principle of precedence of acts in unmistakable terms, but there are quite a few municipal ordinances which have the potential to conflict with laws.
    □ According to the provisory clause of Article 22 of the Local Autonomy Act, local governments must have authorization by acts when they make provisions on matters concerning restriction of residents’ rights or imposition of obligations on residents or make provisions on punishment. However, such provisions are sometimes made without authorization by acts.
    □ Some municipal ordinances use every so often unclear terms or phrases in violation of the constitutional principle of clarity or provide for matters contrary to the constitutional principles of proportionality and self-responsibility.
    □ Some municipal ordinances fall short of formal completeness in usage of terms or composition of sentences, or do not conform with the Easy-to-understand Guideline for Improvement of Laws or the Manual for Drafting Self-governing Legislation published by the Office of Legislation.
    □ Such municipal ordinances mentioned above could bring about unnecessary friction between residents and local governments, spawn distrust in local governments, hinder smooth performance of local administration and cause disbenefits such as restrictions on the rights of residents and imposition of new obligations on them.
    □ The purpose of this study is to raise the level of legal stability and predictability of residents, strengthen the rule of law in local administration and seek ways to heighten conformity of ordinances with laws and the constitution, by way of improving those current municipal ordinances which 1) provide matters contrary to higher-level laws, 2) provide for, without proper authorization by acts, matters concerning rights or obligations of residents or punishments against them, 3) violate the constitutional principle of clarity by using unclear terms or phrases, 4) violate the constitutional principles of proportionality and self-responsibility, or, 5) do not conform with the Easy-to-understand Guideline for Improvement of Laws or the Manual for Drafting Self-governing Legislation published by the Office of Legislation.

    II. Main Content

    □ In Chapter 2 of this study, the scope and limits of local government‘s power to enact municipal ordinances have been looked at as the criteria for judging and strengthening conformity of ordinances with laws and the constitution.
    □ In Chapter 3 through Chapter 5, cases of subject local
    governments have been found by research area, and their problems have been pointed out and the ways to improve them have been suggested.
    □ In Chapter 6, the current status of the cases found has been explained briefly, and the ways for strengthening conformity of ordinances with laws and the constitution have been suggested.

    Ⅲ. Expectations

    □ It is expected that the legal stability and predictability of residents will be ensured and compliance with laws will be enhanced.
    □ It is expected that arbitrary implementation of ordinances by local governments will be prevented and clarity of local autonomous administration will be ensured.
    □ It is expected that unnecessary friction, discord and legal conflicts between residents and local governments will be prevented.
    □ It is expected that conformity of ordinances with laws and the constitution as well as their formal completeness will be enhanced.


    Ⅰ. 배경 및 목적

    □ 우리 헌법 제 117조 제1항은 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다라고 규정하고 있고, 이에 근거한「지방자치법」제22조 본문에서도 지방 자치단체는 ‘법령의 범...

    Ⅰ. 배경 및 목적

    □ 우리 헌법 제 117조 제1항은 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다라고 규정하고 있고, 이에 근거한「지방자치법」제22조 본문에서도 지방 자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정함으로써 법률우위의 원칙을 명문으로 확인하고 있으나 상위 법령과의 불일치 소지가 있는 조례를 다수 찾아볼 수 있음.
    □「지방자치법」제22조 단서에 따르면 지방자치단체는 주민 의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 함에도 불구하고 법률의 위임 없이 주민의 권리· 의무에 관한 사항이나 벌칙에 관 한 사항을 규정하는 경우도 나타나고 있음.
    □ 불명확한 용어나 문구를 사용하여 헌법상 명확성의 원칙에 반하는 경우나 헌법상 비례의 원칙, 자기책임의 원칙 등에 반하는 사항을 규율하는 경우도 나타나고 있음.
    □ 조례 중에는 용어 사용이나 문장 구성 등 형식적 완결성이 떨어지는 경우나 법제처「알기 쉬운 법령 정비 기준」, 「자치법규 입 안 매뉴얼」등에 맞지 않는 경우 등도 많음
    □ 이상과 같은 조례는 주민과 지방자치단체 사이에 불필요한 마찰을 불러일으킴으로써 주민의 지방자치단체에 대한 불신을 초래하고 지방행정의 원활한 수행을 저해하는 요인으로 작용할 소지가 있고, 주민의 권리를 제한하거나 주민에 게 새로운 의무를 부과하는 등 불이익을 발생시킬 수 있음.
    □ 이 연구는 현행 지방자치단체 조례 중 ① 상위법령에 반하 는 사항을 규정하는 경우, ② 법률의 위임 없이 주민의 권 리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정한 경 우, ③ 불명확한 용어나 문구를 사용하여 헌법상 명확성의 원칙에 반하는 경우, ④ 헌법상 비례의 원칙, 자기책임의 원칙 등에 반하는 경우, ⑤ 기타(용어 사용이나 문장 구성 등 형식적 완결성이 떨어지는 경우나 법제처 「알기 쉬운 법령 정비 기준」,「자치법규 입안 매뉴얼」에 맞지 않는 조 례 사례) 등을 정비함으로써 주민의 법적 안정성·예측가 능성을 도모하고, 지방행정의 법치행정을 제고하며, 조례의 법령 및 헌법 합치성을 제고하는 방안을 모색함을 목적으로 함.

    Ⅱ. 주요 내용

    □ 제2장에서는 조례의 법령·헌법 합치성 제고를 위한 판단 기준으로서 지방자치단체의 조례 제정권의 범위와 한계에 관해서 살펴보고자 함.
    □ 제3장부터 제5장까지에서는 연구대상 지방자치단체의 조사 대상 분야별로 사례를 발굴하여 그 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하고자 함.
    □ 제6장에서는 발굴 사례의 현황을 정리하고 조례의 법령·헌법 합치성 제고 방안을 제시하고자 함.

    Ⅲ. 기대효과

    □ 주민의 법적 안정성·예측가능성 확보하고, 법준수도를 고 양할 것으로 기대됨.
    □ 지방자치단체의 자의적인 법집행을 방지하고, 지방자치행정의 투명성을 확보할 것으로 기대됨.
    □ 주민과 지방자치단체 사이의 불필요한 마찰·갈등 및 법적 분쟁 발생을 예방할 것으로 기대됨.
    □ 조례의 법령·헌법합치성 및 형식적 완결도를 제고할 것으로 기대됨.


  • 목차(Contents) 

    1. 표지 ... 1
    2. 요약문 ... 4
    3. Abstract ... 7
    4. 목차 ... 11
    5. 제1장 서론 ... 15
    6. 제1절 연구의 필요성 및 목적 ... 15
    7. 제2절 연구의 범위 및 구성 ... 17
    8. 1. 연구의 범위 및 방법 ... 17
    9. 2. ...
    1. 표지 ... 1
    2. 요약문 ... 4
    3. Abstract ... 7
    4. 목차 ... 11
    5. 제1장 서론 ... 15
    6. 제1절 연구의 필요성 및 목적 ... 15
    7. 제2절 연구의 범위 및 구성 ... 17
    8. 1. 연구의 범위 및 방법 ... 17
    9. 2. 연구의 구성 ... 26
    10. 제2장 지방자치단체의 조례제정권의 범위와 한계 ... 28
    11. 제1절 조례와 법률우위의 원칙의 관계 ... 29
    12. 1. 의의 ... 29
    13. 2. 법률선점이론의 검토 ... 31
    14. 3. 법률우위의 원칙 위반 여부 판단기준 ... 33
    15. 제2절 조례와 법률유보의 원칙의 관계 ... 35
    16. 1. 지방자치법 제22조 단서의 위헌 여부 ... 35
    17. 2. 법률의 위임 없이 제정된 권익침해조례의 효력 ... 36
    18. 제3절 조례와 벌칙의 관계 ... 36
    19. 제4절 조례의 헌법상 일반원칙의 준수 ... 38
    20. 제3장 국토·교통/산업·자원 관련 분야 정비대상 사례 및 정비방안 ... 42
    21. 제1절 국토·교통 관련 분야 ... 42
    22. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 42
    23. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 75
    24. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 91
    25. 4. 비례의 원칙에 반하는 사례 ... 109
    26. 5. 자기책임의 원칙에 반하는 사례 ... 114
    27. 6. 기타 ... 117
    28. 제2절 산업·자원 관련 분야 ... 162
    29. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 162
    30. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 166
    31. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 169
    32. 4. 기타 ... 181
    33. 제4장 보건·복지/농수축산 관련 분야 정비대상 사례 및 정비방안 ... 191
    34. 제1절 보건·복지 관련 분야 ... 191
    35. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 191
    36. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 204
    37. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 214
    38. 4. 기타 ... 224
    39. 제2절 농수축산 관련 분야 ... 237
    40. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 237
    41. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 270
    42. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 297
    43. 4. 비례의 원칙에 반하는 사례 ... 315
    44. 5. 자기책임의 원칙에 반하는 사례 ... 317
    45. 6. 기타 ... 320
    46. 제5장 문화·체육·관광/환경 관련 분야 정비대상 사례 및 정비방안 ... 342
    47. 제1절 문학·제육·관광 관련 분야 ... 342
    48. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 342
    49. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 352
    50. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 365
    51. 4. 비례의 원칙에 반하는 사례 ... 375
    52. 5. 기타 ... 378
    53. 제2절 환경 관련 분야 ... 403
    54. 1. 상위법령에 반하는 사례 ... 403
    55. 2. 법률의 위임 없이 주민의 권리·의무에 관한 사항이나 벌칙에 관한 사항을 규정하는 사례 ... 408
    56. 3. 명확성의 원칙에 반하는 사례 ... 434
    57. 4. 비례의 원칙에 반하는 사례 ... 438
    58. 5. 기타 ... 443
    59. 제6장 결 론 ... 473
    60. 참고문헌 ... 483