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보고서 상세정보

장기계속사업 관리방안 효율화 연구
An efficiency study on management of long-term continuing R&D project

  • 과제명

    장기계속사업 관리방안 효율화 연구

  • 주관연구기관

    한국과학기술기획평가원
    Korea Institute of Science and Technology Evaluation and Planning

  • 연구책임자

    김용정

  • 참여연구자

    이지순   신서원   박한길  

  • 보고서유형

    최종보고서

  • 발행국가

    대한민국

  • 언어

    한국어

  • 발행년월

    2015-12

  • 과제시작년도

    2015

  • 주관부처

    미래창조과학부
    KA

  • 사업 관리 기관

    한국과학기술기획평가원
    Korea Institute of Science and Technology Evaluation and Planning

  • 등록번호

    TRKO201600001732

  • 과제고유번호

    1711033471

  • DB 구축일자

    2016-05-21

  • 초록 


    ...


    2. 주요 연구결과

    가. 장기계속사업 개념 및 유형 분류

    □ 장기계속사업의 개념
    ○ 계속지출 사업은 사업기한을 설정하지 않은 채 매년 반복적으로 예산이 투입되고 있는 사업들을 말함
    - 이들 계속지...

    2. 주요 연구결과

    가. 장기계속사업 개념 및 유형 분류

    □ 장기계속사업의 개념
    ○ 계속지출 사업은 사업기한을 설정하지 않은 채 매년 반복적으로 예산이 투입되고 있는 사업들을 말함
    - 이들 계속지출 사업들은 예산요구서, 사업계획서 상에 사업 시작년도는 명시되어 있지만 종료년도가 설정되지 않은 채 '계속'으로만 표시되어 있음
    ○ 본 연구에서는 계속지출 사업을 사업 추진특성*, 사업목적에 따라 그룹화하여 장기계속사업의 개념을 제시한 후, 그 특성을 분석하고 관리효율화 방안을 모색하였음
    * 사업 수행기간이 5년을 초과하는 계속지출 사업을 장기계속사업으로, 5년 간의 사업비 합계가 500억 원 이상인 계속지출 사업(연간 100억 원 이상인 사업)을 대형계속사업으로 정의

    □ 장기계속사업 유형 분류
    ○ (사업 추진특성에 따른 분류) 계속지출 사업을 사업 추진특성(사업규모, 수행기간)에 따라 아래와 같이 4개의 유형으로 구분 가능
    - (유형 1) 단년도 예산규모가 100억 원 이상이면서 사업수행기간이 5년을 초과
    ※ 현재 총사업비 관리지침 등에 따르면, 계속지출 사업의 경우에는 5년 간의 사업비 합계(500억 원 이상)를 기준으로 예비타당성조사 대상여부를 판단
    - (유형 2) 단년도 예산규모가 100억 원보다 적지만 사업수행기간이 5년을 초과
    - (유형 3) 단년도 예산규모가 100억 원 이상이지만 사업수행기간이 5년 이하
    - (유형 4) 단년도 예산규모가 100억 원보다 적고 사업수행기간이 5년 이하
    ○ (사업 목적에 따른 분류) 계속지출 사업을 역량제고 프로그램과 목적형 프로그램으로 크게 구분
    - 역량제고 프로그램은 국가의 지식 및 R&D 역량을 향상시키기 것을 목적으로 수행되는 프로그램으로 정의
    ※ 뿌리주기형 불특정 기초연구, 인력양성, 기관지원, 중소기업R&D 역량강화로 세분화 가능
    - 목적형 프로그램은 특정시기, 특정목적 달성을 위해 추진되는 프로그램으로 정의
    ※ 목적형 기술개발 프로그램에는 ⅰ) 특정기술 분야의 목적기초연구지원 사업, ⅱ) 기술분야에서 특정 수준(목표) 달성 등 특화된 성과달성을 최종목표로 하고 있는 사업, ⅲ) 기술분야를 특정하지 않고 특정목적의 사회문제해결 등을 위해 추진되는 사업이 있음
    ※ 목적형 연구환경조성 프로그램으로는 ⅰ) 사업목적이 기술사업화ㆍ표준화ㆍ인증ㆍ성과물 관리/확산 등의 성과확산사업, ⅱ) 해외기관유치, 다자 및 양자기관 협력사업, ⅲ) 중소기업 성장을 위한 환경 조성 사업, ⅳ) 연구시설 증축 및 신축사업, ⅴ) 특정한 목적으로 가지고 특정기술 및 특정분야의 인력을 양성하기 위한 사업이 있음

    ○ 본 연구에서는 사업목적, 사업특성에 따른 유형분류 기준을 바탕으로 계속지출 사업의 추진 현황을 상세하게 분석한 후, 이를 고려한 R&D 계속지출 사업의 일몰형 사업구조 개편방안, 관리방안을 제시코자 함

    나. 계속지출 사업 특성분석 및 이슈ㆍ쟁점

    □ 2015년 기준 750개 세부사업(18.9조 원)의 약 80%인 594개 사업(15.9조 원)이 계속지출 사업으로 확인
    ○ (부처별 현황) 각 부처 R&D예산에서 차지하는 계속지출 사업의 비중이 환경부를 제외하고 80%에 육박하거나 이를 상회
    ※ '15년 각 부처 예산에서 계속지출 사업이 차지하는 비중: 미래부 85.5%, 산업부 89.8%, 교육부 91.0%, 중기청 100%, 국토부 100%, 해수부 87.9%
    ○ (사업특성 분석) 계속지출 사업의 평균 수행기간 16.7년이며, 5년을 초과하는 장기계속사업은 445개에 달함
    - 계속지출 사업의 2015년 평균 예산 규모는 267억 원이고, 단년도 예산규모가 100억 원 이상인 사업은 313개(53%)로 확인됨
    ※ 단년도 예산만으로도 예타 규모에 해당하는 500억 원 이상 대형 계속지출 사업은 81개
    - 260개 사업(11.9조 원)이 연간 100억 원 이상, 사업기간 5년을 초과하는 대형장기 계속 사업으로 확인됨
    ○ (사업유형별 분석) 역량제고 프로그램 중 사업수행기간이 5년을 초과(유형1, 유형2)하는 장기 계속사업은 233개이며, 목적형 프로그램의 경우 5년을 초과하는 장기계속사업은 157개
    - 이 중 타당성 검토가 최우선적으로 필요한 유형1(100억 원 이상, 5년 초과)에 해당하는 대형ㆍ장기 계속사업은 104개(5.1조 원 규모)

    □ 이슈 및 쟁점
    ○ 사업추진의 타당성을 사전에 검토 받지 않은 채 관행적으로 재정이 투입되고 있는 대형ㆍ장기 계속지출 사업이 상당수 존재
    - 예비타당성조사 제도 이전부터 추진되는 온 계속지출 사업은 예타를 받지 않은 채 사업에 대한 끊임없는 구조개편과 함께 종료기한 설정 없이 재정 투입이 관행적으로 이루어져 왔음
    ※ 사전 타당성 검증을 받지 않은 대형ㆍ장기 계속사업(연간 100억 이상, 5년 초과) 중 특정목적 달성을 위해 추진되는 목적형 프로그램은 104개(약 5.1조 원)로 파악됨
    - 더구나 사전 타당성 검증이 이루어지지 않은 채 추진되고 있는 이들 계속지출 사업들은 이미 부처의 대표사업으로 자리매김을 한 경우가 많아, 오히려 예타 등을 통해 타당성 검토가 이루어진 신규 사업들에 대한 적정 수준의 예산 투입을 저해하고 있음
    ○ 부처 R&D 경직화에 따른 신규 투자기회 상실 우려
    - 각 부처 R&D예산에서 계속지출 사업이 차지하는 예산 비중이 지나치게 높은 상황
    ※ 미래부는 계속지출 사업 예산 비중이 80%를 상회하고 있고, 산업부는 90%, 중기청/국토부는 소관 R&D사업이 모두 계속지출 사업으로 추진되고 있어, 신규사업에 대한 투자 여력이 제한적
    - 이와 같은 부처 R&D예산의 경직화는 신성장동력, 창조경제와 같은 정부 주요정책을 구현하고 대내외 환경변화에 대응하는 신규 투자기회 상실을 야기
    ○ 빈번한 사업구조개편 및 이에 따른 성과평가 환류 미흡
    - R&D사업의 구조변화 분석에서 확인하였듯이, 현재 추진 중인 계속지출 사업은 시대별 기술개발 정책의 변화와 정부조직 개편 등에 따라 사업의 통합ㆍ조정 중심의 구조개편이 빈번하게 이루어져 왔음
    - 사업구조개편이 빈번하게 일어나는 것은 이들 계속지출 사업들의 사업목표 및 내용이 모호한 데에서 그 원인을 찾을 수 있는데, 사업목표 및 내용의 구체성 결여는 사업구조의 취약성으로 이어져 빈번하게 사업구조개편을 야기하게 됨
    ※ 사업기간, 총사업비 등이 정해지지 않은 채 추진되는 계속지출 사업은 세부사업기획이 이뤄지지 않은 채 수행되고 있기 때문에, 사업을 통해 궁극적으로 달성하려는 사업목표 및 내용이 추상적이고 모호한 경우가 대다수임
    - 또한, 위와 같이 계속지출 사업이 가지고 있는 사업목표의 모호성과 빈번한 사업구조개편으로 인해 국가연구개발 성과평가 결과의 환류 약화를 야기
    ※ 빈번한 사업구조개편으로 인해 성과목표 달성여부 확인이 어려울 뿐만 아니라, 부처가 의도적으로 미흡 평가사업을 다른 사업에 통합시킴으로써 미흡 사업에 대한 예산 삭감을 회피하는 데 악용할 수도 있음

    □ 효율화 기본방향
    ○ 사업기한 설정을 통해 점검ㆍ평가가 필요한 사업들(목적형 프로그램)은 사업 종료년도를 모두 설정하는 '일몰 제도'와 사업기간 연장여부를 결정할 수 있는 '일몰연장 평가제도' 도입을 적극 검토

    다. 해외 R&D 주요 프로그램의 일몰 관련 사례조사

    □ 기초연구지원(미 ERC, 일 창조과학기술추진사업), 인력양성(EU 마리퀴리활동) 프로그램들은 계속지출형으로 운영되는 것으로 확인

    □ 목적형기술개발(미 ATP/TIP), 시설장비구축(미 MREFC)은 일몰형 프로그램에 해당

    □ 중소기업R&D 역량강화(미 SBIR/STTR) 프로그램의 경우 한시적으로 운영되고 있는 프로그램 이기에 일몰형으로 볼 수 있지만,
    ○ 그동안 법안 개정을 통해 프로그램이 반복적으로 연장되어 각각 30년, 20년 이상이 경과되었고, 각각 2022년, 2017년 일몰되기에 앞서 프로그램이 연장될 것이 명백하다는 측면에서 계속 지원형으로도 간주 가능

    라. 우리나라의 R&D사업 평가제도 조사 및 시사점

    □ 현재 운영 중인 기술성평가, 예비타당성조사, 국가연구개발 중간평가/특정평가, 계속사업 심층재검토, 사업계획 적정성재검토 제도를 살펴본 결과, 다음과 같은 '일몰연장 평가제도' 도입에 대한 시사점 도출 가능
    ○ 일몰연장 평가제도는 사후적 평가 및 사전적 평가의 개념을 모두 포괄할 필요
    - 일몰연장 평가제도는 사업계획 적정성재검토 제도와 마찬가지로 기존 사업성과를 기반으로 향후 사업계획에 대한 적정성 평가를 통해 사업의 일몰 및 연장 추진 여부를 결정할 필요
    ○ 법적근거에 기반을 둔 일몰연장 평가제도 추진 필요
    - 계속지출 사업에 대한 일몰 조치는 사업을 둘러싼 이해관계자가 이미 구성되어있으므로, 평가결과의 활용 측면에서 신규사업의 수용/불수용을 제시하는 예비타당성조사 이상의 파급력을 가짐. 이는 평가 결과 사업이 일몰 판정을 받았을 경우 사업수행부처로부터 평가 결과에 대한 강한 반발이 가능함을 의미
    - 따라서 '사업 일몰 및 재기획 유도'라는 일몰연장 평가제도의 본래 취지를 살리기 위해서는 법적 근거 또는 이에 준하는 근거 조항을 마련하여, 평가결과의 활용에 대한 사업을 둘러싼 이해관계자들 사이의 명확한 이해를 담보로 단계적ㆍ체계적으로 추진하는 것이 타당함
    ○ 평가방식은 전문가(PM)에 의한 심층검토 방식을 우선적으로 고려할 필요
    - 위원회 결정 방식을 취하고 있는 중간평가 제도는 평가의 관대화 및 평가의 객관성에 대한 이슈가 지속적으로 제기되고 있음
    - 일몰연장 평가제도는 평가결과가 사업의 일몰 여부를 결정짓는 등 파급효과가 크다는 점, 평가 항목이 기존의 사업 성과와 향후 사업 계획 등 검토 범위가 광범위하고 깊이 있는 분석이 필요하다는 점을 고려 시, 전문가에 의한 심층검토 방식이 타당함
    ※ 예비타당성조사, 사업계획 적정성재검토, 특정평가, 계속사업 심층재검토 등 평가결과의 활용 목적이 예산 배분조정 연계, 사업구조조정 및 일몰 유도 등 사업 수행에 직접적ㆍ적극적으로 개입하려는 목적의 평가제도는 일반적으로 PM에 의한 심층검토 방식을 택하고 있음
    ○ 대상사업 선정 및 평가결과 활용에 있어 기존 평가제도와의 연계 필요
    - 현실적 여건을 고려 시 모든 목적형 계속지출 사업에 대해 일몰연장 평가를 수행하는 것은 평가의 실효성이 떨어지므로, 총사업비, 사업기간, 사업 관련 이슈 등을 고려하여 일몰연장 평가 대상사업을 전략적으로 선정할 필요
    ※ 예를 들어 사업관련 이슈가 향후 사업계획의 적정성 보다는 기존 사업성과의 비효율성에 집중된 경우는 기존의 특정평가를 활용하여 사업의 개선사항을 도출하고, 개선 가능성이 낮을 경우 사업 일몰로 유도하는 방안을 고려
    ※ 사업규모가 5년간 500억 원 이상인 대형ㆍ장기 계속지출 사업의 경우는, 사업계획 적정성재검토 제도의 검토 요건에 해당되므로, 적정성재검토를 통해 사업 일몰 또는 연장 추진 여부를 평가하는 방안을 고려
    ○ 평가일정을 예산 배분ㆍ조정ㆍ편성 과정과 연동 필요
    - 일몰연장 평가제도의 경우, 평가 결과가 최종적으로 예산배분조정 시 신규과제 반영 여부에 직접적으로 활용되므로, 평가 환류를 강화하기 위해서는 평가결과 도출 시점과 예산배분 조정 시기를 연동할 필요
    ※ 기존의 심층평가제도(특정평가, 예타, 적적성재검토)의 경우, 평가결과 도출 시점과 예산배분조정 시점의 불일치로 평가결과의 환류 약화를 초래하는 경우가 빈번하게 발생

    마. 장기계속사업 관리 효율화 방안

    □ 일몰제 도입(안)
    ○ 목적형 기술개발, 목적형 연구환경조성과 관련된 모든 계속지출 사업은 일몰년도를 설정하여 일몰형 사업구조로 전면 개편 추진
    - 사업기한 설정을 통해 점검ㆍ평가가 필요한 목적형 기술개발(목적기초, 목적형기술, 문제 해결형), 목적형 연구환경조성(성과확산, 국제협력, 중소기업 성장, 연구시설장비, 특정 인력양성)과 관련된 사업은 일몰년도를 설정하여 일몰 사업으로 전면 구조개편
    ※ 일몰년도부터는 신규과제 지원을 중단하되, 일몰 시점의 계속과제는 중단 없이 지원할 필요
    (→ 단계적으로 계속지출 사업을 Fade-out시키는 방안이 바람직해 보임)
    ○ 역량제고 프로그램(순수기초연구, 인력양성, 기관지원, 중소기업R&D 역량강화), 시설장비 운영, 정책ㆍ관리 및 서비스와 관련된 사업은 사업기한 설정에 따른 실익이 없다고 판단되므로 '계속지원형' 유지

    □ 일몰연장 평가제도(안)
    ○ 평가목적 및 대상사업
    - (목적) ① 사업목표가 불명확하거나 목표가 추상적이고 모호한 장기 계속지출 사업에 대해 외부 환경 변화를 고려한 명확한 사업목표를 제시토록 함, ② 기존 성과 평가결과를 기반으로, 제시된 사업목표를 달성하기 위한 사업계획(사업기간, 사업내용, 사업예산 등)의 적정성을 검토하여 사업의 일몰여부 및 사업연장 기간을 제시
    - (대상) 일몰제 도입을 통해 '일몰형 사업'으로 분류된 주요/일반R&D 사업으로서 부처에서 사업기간 연장을 요청한 사업
    ※ 일몰제 도입 이전부터 일몰형 사업으로 결정되었거나, 예산 배분ㆍ조정이후 여건변화(사업계획 적정성 재검토 결과, 사업통폐합 등)로 검토 실익이 없는 사업은 제외
    ※ 사업수행부처에서 해당사업에 제시된 일몰 시점을 인정하고 연장신청을 하지 않는 경우는 평가 대상에서 제외
    ※ 사업 부처에서 사업구조개편 또는 사업목표의 대대적 수정 등으로 기존 계속사업의 의미가 퇴색하였을 경우, 일몰 연장 평가 대상에서 제외하고 신규사업 검토 프로세스에 준해 검토
    ○ (평가방식 1안) '일몰 연장 평가제도'를 신설하여 평가체계를 일원화
    - 일몰제 도입에 의해 일몰시한이 정해진 목적형 장기 계속 지출사업의 일몰 여부 및 사업 기간 연장 여부를 평가하기 위해, '일몰 연장 평가제도'를 새롭게 도입
    ※ 일몰형 사업의 검토 일관성을 위하여 일몰형 사업으로 분류된 주요 및 일반R&D 중 평가 대상사업을 미래창조과학부에서 일괄 선정
    ※ 평가방식은 평가결과의 파급력이 크고, 책임성이 담보되어야한다는 측면을 고려하여 전문가(project manager) 평가 방식을 우선적으로 고려
    ○ (평가방식 2안) 적적성재검토제도(기존) 및 '일몰 연장 평가제도(신규)'로 이원화
    - 총사업비 규모가 500억 원 이상인 목적형 대형ㆍ장기 계속 지출사업에 한해 기존의 사업계획 적정성재검토 제도를 활용
    - 총사업비 규모가 500억 원 미만의 사업들은 1안에서 제시한 별도의 일몰연장 평가제도를 통해 일몰 여부 및 사업기간 연장 여부를 결정
    ○ (평가항목) 일몰연장 평가제도의 평가 주안점*이 평가 항목의 대분류 단위에서 표현될 수 있도록 구성
    * ① 환경 변화를 고려 시 사업 추진 당시 계획된 목표 및 이슈가 현재도 유효한가?
    ② 목표 달성 및 이슈 해결을 위한 사업추진 계획은 적절한가?
    ③ 사업 실행을 위한 사업기간 및 예산 규모는 적절한가?
    - (기초자료분석) 사업개요*, 사업성과**, 주요 쟁점을 검토
    * 사업목적, 사업배경, 법적 근거 및 상위계획, 사업주체 및 이해관계자, 사업예산
    ** 그 간의 사업 대표 성과 및 평가 결과(중간평가 결과, 기타 기존 평가 결과)
    - (환경분석) 과거 대비 현재ㆍ미래의 대내외 환경변화로 인한 해당 사업의 지속 추진 적절성에 대해 검토
    - (사업계획분석) 사업목표ㆍ사업내용ㆍ사업추진체계의 적절성 및 중기재정여건을 고려한 사업기간 및 총사업비 규모의 적절성을 검토


  • 목차(Contents) 

    1. 표지 ... 1
    2. 제 출 문 ... 3
    3. 요 약 문 ... 5
    4. 목차 ... 15
    5. 표목차 ... 18
    6. 그림목차 ... 20
    7. 제1장 서론 ... 23
    8. 제1절 연구 필요성 ... 23
    9. 제2절 연구내용 및 분석 틀 ... 28
    10. 제2장 장...
    1. 표지 ... 1
    2. 제 출 문 ... 3
    3. 요 약 문 ... 5
    4. 목차 ... 15
    5. 표목차 ... 18
    6. 그림목차 ... 20
    7. 제1장 서론 ... 23
    8. 제1절 연구 필요성 ... 23
    9. 제2절 연구내용 및 분석 틀 ... 28
    10. 제2장 장기계속사업 개념 및 유형 분류 ... 30
    11. 제1절 장기계속사업의 개념 및 특징 ... 30
    12. 1. 장기계속사업 개념 ... 30
    13. 2. 장기계속사업 특징 ... 32
    14. 제2절 R&D 계속사업 유형 분류 ... 33
    15. 1. 사업 추진특성에 따른 분류 ... 33
    16. 2. 사업목적에 따른 분류 ... 34
    17. 제3장 R&D 계속지출 사업 특성분석 및 이슈ㆍ쟁점 ... 39
    18. 제1절 R&D 계속사업 특성분석 ... 39
    19. 1. 총괄현황 ... 39
    20. 2. R&D 계속지출 사업 추진현황 ... 43
    21. 3. 사업유형별 추진특성 분석 ... 46
    22. 제2절 R&D 계속사업의 구조변화 분석 ... 54
    23. 1. 역량제고 프로그램 ... 54
    24. 2. 목적형 프로그램 ... 62
    25. 제3절 이슈ㆍ쟁점 및 효율화 기본방향 ... 80
    26. 1. 이슈 및 쟁점 ... 80
    27. 2. 관리 효율화 기본방향 ... 83
    28. 제4장 해외 R&D 프로그램의 일몰 관련 사례조사 ... 84
    29. 제1절 역량제고 프로그램 ... 84
    30. 1. 기초연구 ... 84
    31. 2. 인력양성 ... 90
    32. 3. 중소기업R&D 역량강화 ... 92
    33. 제2절 목적형 프로그램 ... 97
    34. 1. 목적형 기술개발 ... 97
    35. 2. 시설장비구축 ... 102
    36. 제3절 소결 및 시사점 ... 104
    37. 제5장 우리나라의 R&D사업 평가제도 조사 및 시사점 ... 107
    38. 제1절 R&D사업 평가 개요 ... 107
    39. 1. 평가의 이론적 배경 ... 107
    40. 2. 본 연구에서 고려하는 계속지출 사업 관리방안 효율화의 개념 ... 110
    41. 제2절 우리나라의 R&D사업 평가제도 ... 112
    42. 1. 기술성평가 ... 112
    43. 2. 예비타당성조사 ... 120
    44. 3. 중간평가 ... 124
    45. 4. 특정평가 ... 131
    46. 5. 계속사업 심층재검토 ... 135
    47. 6. 사업계획 적정성재검토 ... 138
    48. 7. 기존 평가 제도 비교 분석 총괄표 ... 142
    49. 제3절 일몰연장 평가제도 도입에 대한 시사점 ... 143
    50. 1. 사후적 평가 및 사전적 평가의 개념을 모두 포괄할 필요 ... 143
    51. 2. 법적근거에 기반을 둔 일몰연장 평가제도 추진 필요 ... 145
    52. 3. 평가 방식은 전문가(PM : project manager)에 의한 심층 검토 방식을 우선적으로 고려 필요 ... 146
    53. 4. 대상사업 선정 및 평가결과 활용에 있어 기존 평가제도와의 연계 필요 ... 148
    54. 5. 평가일정을 예산 배분・조정・편성 과정과 연동 필요 ... 150
    55. 6. 평가항목은 평가목적을 고려하여 기존 평가제도의 평가항목을 활용 ... 151
    56. 제6장 장기계속사업 관리 효율화 방안 ... 153
    57. 제1절 일몰제 도입(안) ... 153
    58. 제2절 일몰연장 평가제도(안) ... 156
    59. 1. 평가목적 및 대상사업 ... 156
    60. 2. 평가방식 ... 157
    61. 3. 평가항목 ... 162
    62. ❚참고문헌 ... 166
    63. [부록] 일몰연장 평가제도 평가항목 및 기준(안)평가항목별 평가방법(작성 세부지침) ... 168
    64. 끝페이지 ... 180
  • 참고문헌

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